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国地税合并有助于改善“地方税收竞争”

核心提示: 笔者认为,此次税务机构改革将有助于减轻纳税人办税负担,降低纳税人办税成本。

7月20日,全国县乡国税地税机构正式合并,所有县级和乡镇新税务机构统一挂牌,标志着全国省市县乡四级税务机构分步合并和相应挂牌工作经过36天全部完成,国税地税征管体制改革第一场攻坚战圆满收官。

笔者认为,此次税务机构改革将有助于减轻纳税人办税负担,降低纳税人办税成本。更为主要的是,有助于改善“地方税收竞争”。所谓地方税收竞争是指地方政府间以增强本地区的经济实力,提高本地区相关福利为吸引条件,以税收及相关手段进行的与其他地区争夺经济资源及税收资源的活动。

纵览我国税收征管体制的变化,其实主要体现了中央和地方财权与事权分配格局的演变。在1949年到1979年的30年间,我国财政体制主要实行“统收统支”,财政收支由中央政府统一分配。在改革开放初期实行的“分灶吃饭”包干制度又导致了中央财政的紧缺和地方减免企业税收、虚报亏损等截留中央税款的现象,才有了后来的“提高两个比重”原则和分税制改革。分税制在某种程度上的确起到了一定的积极作用,既兼顾了中央财政收入,又能在某种程度上调动地方政府的积极性。但是,随着经济形势的不断发展和宏观调控的需要,这种制度的弊端渐渐显露。

从1994年分税制改革开始,通过设立中央税和共享税,有效提高了中央税收占税收总收入的比重。2002年启动了企业所得税征管体制改革,将企业所得税由地方税转为共享税。2012年又开启了营改增,后逐步取缔了地方税的主要税种——营业税。这一系列税收改革的背后可以看到的是以财权财力集中为主要导向的改革逻辑,而这次合并无外乎是这条逻辑的自然延伸。

但与此同时,地方政府支出责任却在不断增加。比如,伴随着国有企业改制和城镇化所内生出来的许多财政支出责任、通过各种方式(典型如法定支出、“上级请客下级买单”等方式)把支出责任压给低一级政府等情况。随着这种财权错配问题的不断积累,分税制已渐渐遭遇到了制度发展的瓶颈,成为了某种机构负担。而合并后的税务局主要由国税局来领导,在改革全面完成后,地方财政收入可能会减少。在此情况下,如何协调中央和地方的财权与事权关系,将是需要解决的问题。

同时,企业可能会面临更大的税收征管压力和避税难度。有研究指出,地税局和国税局的征管动机和行为存在巨大差异。地税局隶属地方政府管理,它的行为直接受地方政府支配。

在地方政府为了争夺经济发展所需资源而广泛参与“税收竞争”的背景下,地税局成为了地方政府“税收竞争”策略的重要执行者。地税局会通过降低税收征管强度来减少企业的实际税收负担从而吸引企业到当地投资,甚至部分地区存在恶性“税收竞争”,不利于我国经济高质量发展。

而国税局则为垂直管理模式,它仅对上一级国税局负责。因此,国税局的行为较少受到地方政府的干预和影响,从而较少配合地方政府“税收竞争”策略而降低税收征管强度,而且在分税制情况下处于两个机构之间的灰色收入部分在这次改革后将难以被避免。由税务部门统一征收的各项社保费用也会被更加清晰和明确地被执行。如何保证企业(特别是中小企业)实际税负的合理性可能是将来政策制定者须要考虑的一个方向。 (评论员 盘和林)

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